公共服务市场化:政府与市场关系再思考
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公共服务市场化:政府与市场关系再思考

中国社会科学网 2016-03-09 11:22

政府同市场一样,都只是人类的手段而不是目的。伴随着对政府中心主义的评判,政府与市场理应各自分工、各司其职、相得益彰。但是,随着政府公共服务职能开始流向市场和社会,如何推进公共服务市场化,是摆在我们面前是一个重大命题。党的十八届三中全会要求“市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”,这就明确规定了处理政府与市场关系的原则与方向。

一、对政府中心主义的批判

政府职能不断膨胀早已是政府无法承受的负担,政府中心主义禁锢了市场的活力,束缚了社会的手脚,政府“单打独斗”已经不合时宜。在传统的公共管理与公共服务领域,政府集生产者、供给者双重角色于一身,事必躬亲,却事倍功半;政府一旦力不从心,承诺失约,必然是怨言四起,这都是由于政府单向性、单一性行为模式陷入三重认识误区的缘故。

第一,混淆了基本公共服务职责与公共服务职能的关系。公共服务职责与公共服务职能是否完全相同,是否可以简单划等号?一般来说,政府的公共性和服务性决定了其公共服务职责,但是,服务职责并不等同于服务职能。职责是指政府职权范围内应该承担的责任,主要回答哪些事必须为,如果不为就要受到处罚,并导致追究。职能是指政府职权的范围,回答哪些事你可以为,如果不为就要受到质疑,并导致改革。换句话说,职能侧重于政府的能力,职责侧重于政府的责任,能力涵盖着责任,责任并不等同能力。公共服务是政府的法定职责,凡是承诺的服务职责必须兑现,评议服务职责主要以结果为导向。公共服务是政府的职能范围,凡是政府职能范围内的事都涉及能力问题,评议服务能力更注重结构性与过程性要素。公众关心政府的公共服务,主要验证政府服务职责履行的结果,而不是政府服务职能履行的结构与过程。公共服务职能并不等同于公共服务职责,履行服务职责必须到位,但是由谁承担服务职能却可以探讨,一句话,公共服务的生产者和供给者可以分离。政府的服务职责责无旁贷,政府服务职能却不一定都要亲力亲为,有的需要自己提供,有的可以借助他人之手。如果公共服务职责可以借助市场化、社会化方式,而且可能效率更高、质量更好,那么,何乐而不为呢?

第二,混淆了公共服务供给职能与生产职能的关系。政府既充当供给者,又充当生产者,就等于坠入全能主义的泥潭。这种错误认识基于两重逻辑,一是权力逻辑,二是成本逻辑。权力逻辑误以为管的越多的政府就是越好的政府,误将管的多少等同于权力的多少,害怕管少了就是权少,权威地位就会动摇,其实这是一种不成熟和不自信。成本逻辑想当然地认为公共服务供给无利可图,市场必定不会热心,只能由政府承担。这里,涉及到三个方面的问题需要进一步厘清:一是把公共服务的无利问题绝对化。实际上,并不是所有公共服务都只支出不收益,随着科技的进步,社会上公共服务获利的现象比比皆是。例如,与人体机能高度同构的康复运动器械越来越具有适度竞争性能,对于需要服务的人群实现适当收费,接受者并无任何异议;二是将政府服务零成本问题表面化。政府机制与市场机制最大的区别不在于收不收费,而在于收费的直接性与间接性。市场机制直接向消费者收费,“一手交钱一手交货”是市场法则,成本十分明显地由具体消费者承担。政府机制间接向消费者收费,政府通过直接向纳税人收税,服务成本先由所有公民垫付,然后,再分配给需要服务的群体享受。维托·坦茨指出:“对于缴纳的税收(成本)与得到的服务(收益)之间存在着怎样的关联,大多数公民却并不了解,一些人误以为,这些公共服务是‘免费’的,或者是‘零成本’的”。[1]显然,政府提供公共服务也是需要成本的。既然政府和市场供给服务都需要成本,那么,成本就可以成为公共服务提供职能与生产职能适度分离的依据。如果市场生产公共服务成本比政府的低,引导市场机制生产公共服务的合理性就不言而喻。实践已经反复证明,政府生产公共服务不仅需要成本,而且往往因缺乏控制成本的动力机制而导致成本高昂;三是对有失公平的担心简单化。政府向所有人收税,结果并不是所有纳税人都能获得均等公共服务,更何况并不是所有纳税人都对公共服务需求一致,事实上,往往缴税少的人比缴税多的人需求公共服务更多,往往税负低的人向市场购买服务的能力更低。政府公共服务的同质性,根本无法应对社会需求的异质性,“用同一张答卷应对所有考试”显失公平,多中心供给的公共服务可能更接近公平。在基本公共服务中,政府机制在本质上扮演服务提供者或服务安排者的角色,主要“决定什么应该通过集体去做,为谁而做,做到什么程度或什么水平,怎样付费等问题”[2],而不是事必躬亲。一般来说,“只要市场可以提供的公共产品和公共服务,如果有购买者愿意购买,不付费者则不能享有,那么,这些职能可以由私人生产商提供”。[3]

第三,公共服务市场化机制不是政府“责任真空”。在现实中,确实存在一些假借市场化之手“撂担子”或“甩包袱”现象,有意无意将政府责任市场化。詹姆斯·森德奎斯特 (James Sundquist) 早已经关注到“推卸责任的民营化”,并提出了“真民营化” (true privatization) 和“假民营化”(false privatization)的概念区分。认为“真民营化”不可能导致政府责转移,更不可能导致政府角色消失,“假民营化”就是政府推诿职责。[4]前面笔者强调了公共服务市场化的可能性,后者笔者强调公共责任不能市场化,这就需要甄别政府责任市场化和服务供给市场化的差异。前者是将政府公共服务的份内职责推向市场,是推卸责任、撇清责任;后者是指政府将推行公共服务的供给过程推向市场,这是坚守基本责任的基础上扩大责任承担范围。公共服务市场化不是将事权他移,更不是甩包袱。市场化的真谛是政府为公共服务供给提供市场化机制,直接与间接提供基本公共服务是政府的责任,政府即使不直接供给公共服务,政府还必须坚持监管职责。我国公共服务市场化过程中出现的政府卸责,除了是政府丢失服务责任,还包括政府丢失监管责任。一句话,不论公共服务由谁生产,政府履行公共服务全程监管是不可推卸的责任,这个责任包括对生产者的公共服务成本、服务数量、服务质量、服务进度、服务效果的严格监管。

二、政府与市场关系反思

“政府的任务是服务和增进公共利益”,[5]市场的特点是运作精巧、成本低廉、效益最佳。政府服务于市场的前提是界定二者的权能边界,寻找二者的动态平衡,构筑政府与市场的协同关系。要正确认识这个协同关系,需要理清政府干预市场的前提、政府与市场的优势互补、政府与市场的平衡基点。

第一,市场失灵并非政府干预的前提条件。长期以来,市场失灵成为政府干预的正当理由,政府也似乎习惯于干预失灵的市场,其实,市场失灵并不必然要求政府干预。长期以来人们惯用的这个观念,起码存在三个误区:一是忽视了政府干预对私人市场发展的影响;二是把市场失灵看成静态结果而非动态结果;三是未能预见政府干预市场容易演化成政府垄断、政府代替市场的恶果。市场确实常常会失灵,政府其实也会失灵,没有任何证据显示政府机制与市场机制哪个更完美。沃尔夫说:“企求一个合适的非市场机制去避免非市场缺陷并不比创造一个完整的、合适的市场以克服市场缺陷的前景好多少。换言之,在市场‘看不见的手’无法使私人的不良行为变为符合公共利益行为的地方,可能也很难构造看得见的手去实现这一任务”。[6]政府权力的强制性和服务的公共性决定了一旦政府失灵,影响面和破坏性会更大。因此,要改变政府干预的惯性思维和惯用手段,跳出传统路径依赖,寻找政府干预市场的契机。

第二,政府与市场各具比较优势可以互补。市场的优势在于竞争,市场之所以得以正常运行,有赖于供求机制、竞争机制、价格机制、风险机制和利益机制的共同作用,其中,竞争机制是迄今为止最有效的资源配置手段。马克思说,市场上“不承认任何别的权威,只承认竞争的权威”。[7]政府的优势在于掌舵而非划桨,“政府并不擅长于划桨”,[8]试图让政府既划桨又掌舵是不切合实际的,我们需要的是“一个能够治理和实行治理的政府”。[9]在现代化治理体系中,掌舵也是治理,无数政府失灵表明,政府亲自划浆只能吃力不讨好,除非政府具有超强大的动力,否则这条航船就难以乘风破浪,然而,现实中,这种超强能力政府是不具备的。因此,如果政府可以只掌舵,那么就不划桨;如果政府可以少划桨,那么就多掌舵;如果政府必须划桨,那么划桨只能短暂的,在短暂的划桨同时不能丢失掌舵。

在一些学者看来政府与市场是对立的,似乎政府权限扩大,市场空间必然缩小,政府退出,市场就自然跟进,其实,这个认识是浮表的。“一个政府同另一个政府之间的最大不同,在于市场取代政府或政府取代市场的程度”,[10]政府与市场功能发挥的好坏并不取决于它们的空间大小,而是取决于它们的有效程度。实际上,政府和市场之间有边界也有交集、有分工也有相容,这个交集与相容要求政府与市场优势互补,而不是势不两立。市场“决定性作用”是有特定区位的,主要表现在资源配置领域,并不表现在所有领域。而且,市场的决定性作用必须依赖政府的有效作为,而不是以弱化甚至取消政府有效作用为前提,因而政府与市场之间只能各司其职、优势互补。

第三,寻找政府与市场的平衡基点。罗森布鲁姆说,“平衡各种矛盾和冲突是公共行政艺术的精髓所在”,[11]施蒂格利茨说,“不要把市场与政府对峙起来,而应该是在二者之间保持恰到好处的平衡”。[12]笔者以为,寻找政府与市场的平衡基点,要考虑以下两方面因素:一是依法界定政府与市场的角色。政府应该是制定规则的主角,主要出定力,市场应该是竞争与效益的场所,主要出活力,使政府和市场明晰各自的职能和作用。国务院《关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》(国发〔2014〕20号)从改革市场准入制度、打破地区封锁和行业垄断、完善市场退出机制等方面,就完善市场监管体系、促进市场公平竞争作出全面部署,这些是政府掌舵的具体体现。在这些规则的规制下,除了市场准入负面清单之外,法无禁止皆可为,各类市场主体皆可依法平等进入,构成市场展现活力的广阔平台。政府与市场边界划分的原则是:只要个人、社会、市场能做好的,政府就不插手,即使政府能做得更好也不多嘴;只要个人、社会、市场不能做好的,政府要兜底,履行底线责任;个人、社会、市场能够做但暂时还做得不够好的,政府要扶助与帮助他们做好,归根结底还让他们自己做,而不是代替,不是越俎代庖。二是审慎推进公共服务市场化。政府与市场平衡点就是公共服务市场化,公共服务市场化符合时代潮流。随着经济全球化、科技进步和制度创新带来排他性技术的进步,市场也可以提供部分公共服务。“如果政府放弃对一些部门的垄断,市场的替代服务会迅速出现。从20世纪80年代起,一些国家相继放弃了对航空、能源、电信和教育等领域的政府垄断之后,私人部门很快提供了相应的替代服务,人们可以从市场购买自己所需要的商品和服务”。[13]让市场作为主体参与到公共服务生产中来,世界各地成果案例比比皆是,同样,利用市场机制来改善政府效率也值得推崇。但是,“民营化就像拆除炸弹,必须审慎对待,因为错误的决定会导致危险的后果”,[14]审慎选择并推进公共部门的市场化进程、规范并逐步扩大公共服务的契约外包范围、有序开放更为广阔的公共事业特许经营领域,是实现政府与市场协同的有效路径,至关重要的是,“政府移交的是服务项目,而不是服务责任”,[15]必须谨记。

三、公共服务市场化的发生机制与扩散机制

实践已经反复证明,政府不足以独自提供公共服务,必须与市场合力。1997年世界银行报告认为,绝大多数成功的发展范例,都是政府与市场形成合作关系,借以纠正市场失灵而不是取代市场,公共服务市场化就是政府与市场协同供给模式。

第一,资源依赖:公共服务市场化的发生机制。资源依赖理论(Resource Dependence Theory)的核心关切是组织与环境的互动关系,认为环境对组织起着制约、塑造、渗透和革新的作用。资源依赖理论的基本假设是,资源是组织生存的关键,任何组织都不可能自给自足,必须在环境中进行交换,以获取生存资源。[16]这就是说:(1)资源对组织生存最重要;(2)组织无法自给生存资源;(3)组织之间必须交换资源;(4)资源存量及交换变量决定组织的生存能力。资源的存量与变量是不平等的,资源不平等性决定了相互依赖的不对称性。如何判定一个组织对另一组织的依赖程度?一般取决于三个决定性因素:需要交换的资源对组织的重要程度;替代性资源可获得的可能程度;组织对资源的利用程度。例如,A组织对某项资源渴求且只能向B购买,同时A对该项资源利用率不高,那么,A对B的依赖程度就非常高,除非B的价码触及A的生存底线,否则A只能满足B的要求。即使交换过程中存在着不对等的关系,只要交换是互惠互利的,交换就会持续进行。

公共服务市场化之所以可行,前提是政府与市场相互依赖。一般来说,政府对市场存在依赖,主要体现在三方面:一是巩固政府生存地位。政府提供公共服务义不容辞,是政府的合法性根基,是政府生存的关键,因此,不论是独自提供,还是通过市场化、社会化等方式协同供给,政府都要竭尽全力;二是缓解政府财政压力。尼斯坎南认为官僚制最大的特点是预算效用最大化[17],既然政府无法依靠一己之力提供公共服务,就不妨从市场购买。明智的政府必须依赖市场,供需缺口越大,政府对市场的依赖越强;三是弥补政府“短板”。政府对提供某些公共服务项目可能不擅长,政府不擅长之处往往市场擅长,如大部分专业技术服务、软件开发与维护、法律服务等领域。政府对提供某些公共服务可能不一定高效,政府低效之处往往市场有效之处,如养老、济弱、救病、助残、扶幼等领域;政府对提供某些公共服务可能成本高昂,政府高成本之处往往市场更经济,如市场调查、医疗、社区服务、养老服务、就业培训等方面。政府的这些“短板”往往构成对市场的高度依赖,正是这种依赖,才使公共服务市场化凸显化解政府危机之功效。同样逻辑,市场对政府也存在依赖,资源依赖催生公共服务市场化,主要体现在三方面:一是有利可图。市场竞争日趋激烈,降低了企业的盈利能力,企业不得不寻找新的盈利点。只要政府的一些公共服务项目面广量大而且利益可观,就必然成为市场争夺的目标;二是拓展市场。随着技术进步,政府很多公共服务排他性收费功能,会成为企业追逐的对象与市场拓展的目标。即使某些领域市场前景一时不明朗,企业出于对政府制高点看好出发,也愿意出手,如果成功,就等于垄断了话语权,这正是市场求之不得的;三是获取政治资源。市场经营不但受市场规律制约,而且很大程度上还受政策影响。企业参与公共服务,这种准政治倾向可能在政策扶持、领导重视等方面获得便利,意外获得政策性光环,这有利于对抗市场的不确定性。

第二,模仿机制:公共服务市场化的扩散机制。模仿机制让公共服务市场化成为可复制、可推广的“苗圃”,而不是孤芳自赏的“盆景”。公共服务市场化能够成为政府部门同质化的选择,社会学制度主义代表人物沃尔特·鲍威尔和保罗·迪马吉奥认为组织同质化有三个发生机制:强制机制、模仿机制和社会规范机制[18],其中模仿机制最能有效解释公共服务市场化扩散。新制度主义认为,组织之所以能够理性选择,是因为“组织几乎是纯粹功利性的”[19],政府部门也能够理性选择公共服务供给模式。在理性选择的过程中,模仿机制在两个方面发生关键作用:一个是国内政府模仿国外政府的做法。一般来说,我们往往会轻易认为国外的做法总是先进、可取的,公共服务市场化也不例外;另一个是国内有些地方政府与部门模仿国内率先“吃螃蟹者”,公共服务市场化之所以一时间纷纷出台,模仿是重要动力。模仿机制蕴涵着三层驱动因素:一是政府跟风驱动。地方政府行为创新层出不穷、接连不断,有可能导致创新疲乏主义。跟风是一部分地方政府的习惯,实为非理性组织行为。但是,以不落他人之后为底线,却是现实中的理性行为,从这个角度讲,公共服务市场化似乎包含某些地方政府被创新压力“牵着牛鼻子走”的可能;二是从众化驱动。既然那么多地方政府与部门采取市场化手段提供公共服务,一旦这种方式有效,政府本身也能受益。如果失败,“复制”和“粘贴”众口一词的公共服务市场化,也不会有多大风险,因为有法不责众保底。这种东张西望的心态使模仿几乎成为普遍选择;三是诱致性制度变迁。模仿往往是最经济的办法,制度模仿具有成本优势。由于政府科层结构高度相似性与组织结构高度耦合性,制度模仿不但可以降低过程中的摩擦和排斥,而且还有希望实现制度创新收益的最大化,模仿机制使公共服务市场化广为扩散。

四、公共服务市场化限度与政府角色

公共服务可以市场化,但必须是有限的。合理把握公共服务市场化的限度,大致有以下四点原则:(1)市场化的对象是服务内容,市场化的原则是保留公共责任。市场化决不意味着政府责任的完全让渡,服务能够外包,责任却不能外包,政府的责任是保留核心职能和监管职能,因此,公共服务的市场化仅仅是有限的市场化。客观地讲,我国市场机制还很不完善,承接政府转移公共服务的能力还十分有限,这就决定了在一段时间内,政府仍将占据公共服务的主导地位。公共服务市场化仅仅是政府责任履行方式的市场化,而绝不是政府责任本身的市场化,完全市场化就是“甩包袱”;(2)要把握市场化的“度”。政府公共服务要确保公共性,有些领域可以市场化,有些则不能市场化留。市场化不是万应灵药,不能包治百病,不能把市场化理想化、绝对化,要为一部分公共服务设置“自留地”,政府保留独自供给的权力,这是政府的责任。目前,我国有些公共服务领域已经过度市场化了,如饱受诟病的学前教育、医疗等领域;(3)做好回购公共服务的预案。在发达国家的一些领域已经出现逆市场化的趋势,他们称之为称之为撤包(insourcing)、“撤回合同”(reverse contracting)、“收回外包”(contracting back in) 等。在美国,政府将以前外包了的公共服务收回(“撤包”) 而重新由政府提供,已经蔚然成风。[20]据Hefetz和Warner的统计显示,1992-1997年,撤包占所有服务提供的11%,新合同外包占18%,前者占后者的60%;1997—2002年,这一形势大逆转了,撤包的比例上升为18%,而新外包的比例则下降为12%,前者为后者的150%。[21]在我国,公交车民营化失败后政府重新接手也是一个典型案例;(4)公共服务市场化要服务于政府职能转变。无论市场化的限度在哪,也无论限度怎么变化,政府职能转移的趋势是不变的。政府要放弃全能政府的理念,改变大包大揽的做法,就要从公共服务的“生产者”转变为“合作者”、“促进者”和“发包人”,来敦促政府职能转变。

于是,政府角色问题面临更深层次的挑战,政府到底是诚实的供给者还是精明的买家?2013年9月,《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》正式出台,标志着政府购买服务已经从地方经验上升到国家政策。随后,党的十八届三中全会提出:“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。 问题是,在公共服务市场化大趋势下,政府如何做一个精明的买家,政府是否精明决定公共服务市场化推进的有效性与可持续性。

何谓精明的买家?菲利普·库珀说,合同管理是现代公共政策和公共行政的一个不争事实,合同的数量在增长,合同的规模在变大,但事实上缺乏有效的合同管理能力。[22]萨瓦斯认为,在合同承包中,政府的理想角色是:确认需求、精明购买、评估服务、有效征税、谨慎支出、适时支付。[23]政府作为精明的买家,必须准确掌握买什么、去哪买,买多少,如何货比三家、如何讨价还价、如何评估质量、如何评价卖家、如何维权等元素,如果这些元素不清楚,那么,政府就不是精明的买家。政府精明不精明,直接关系到公共服务的成本支出和质量高低。

现在的政府精明吗?公共服务市场化给政府提出四方面挑战:第一,政府在多大程度上依赖市场,如果依赖程度高,公共服务市场化失灵的几率也高,政府成为精明买家的压力也就越大;第二,政府有多大的合同管理能力?如果政府合同管理能力达不到市场竞争水平,公共服务的质量就会下降,成本却会上升[24];第三,政府的精明主要表现在什么环节?纳尔逊将商品或服务分为“查验品”(search goods) 和“体验品”(experience goods)两大类。前者质量辨识容易,可以先查验质量后购买,如水果和服装等;后者质量辨识很难,只能在消费的过程中来体验其质量,如汽车、外科手术等。[25]政府购买社会服务是更复杂的体验品,因为购买者是政府,体验者是公民。如果政府事先没有服务的完备知识,即使在公民体验后,政府也很难事后真实掌握公民的感受。政府精明不精明主要体现在对合同与产品的鉴别能力;第四,政府不精明的结果是被“牵着鼻子走”。政府购买的很多专业性公共服务,往往无法掌握核心数据和成本信息,在专业机构面前,往往是买正确容易买便宜难,最终总是花冤枉钱。

政府如何做一个精明买家?首先,必须洞悉市场行情。政府自己一般不熟悉市场,能不能善于雇佣专业人士是关键。专业人士了解市场信息,能不能真心帮助政府谈判又是关键。在正常情况下,合作者往往较多,竞争往往激烈,能不能充分利用买方市场优势给代理人一定压力,迫使代理人以更低的成本提供优质公共服务更是关键。这三个关键告诉我们,政府与代理人之间的关系是一门有学问的艺术,政府既要给他们明确的规范要求,又要留有合理的利润空间,否则,就会由于代理人的漫不经心而导致政府精明不能持续。其次,提高合同管理能力。“市场化意味着政府管理的重大变革,对变革过程的驾驭和管理至关重要”[26],在公共服务市场化中,承包商作为服务代理人,缺乏履行公共服务的责任心,也缺乏提高公共服务质量的动力,本身具有技术上的优势与机制上的缺陷。政府作为委托人,必须通过合同质量的源头治理,实现对公共服务生产过程的有效监管。政府不能只关重大的公共政策,不关注具体的合同管理细节,否则,往往会因为忽视了这些“鸡毛蒜皮的小事”而错失精明治理良机。菲利普·库珀认为,政府治理模式已经从权威政策治理转向合同制治理,公共服务的质量取决于合同管理的质量。具体来说,包括项目拟定、招投标、合同谈判、合同起草、合同订立、合同执行、合同监管、合同评估、合同终止或续签。政府要成为精明的买家,需要从两方面提升合同管理能力,一是从垂直视角强化公共合同管理的基础,即构建多元价值的强大制度、法律基础、制度支持、积极的态度、专家治理、官员参与;二是从水平方向改进公共合同管理的程序、市场分析能力、成本会计、有效预算、合同管理培训。[27]最后扶持卖家成长。竞争是市场化的核心,但是,竞争只是理想情形,越来越多的研究表明公共服务市场化竞争不足。[28]缺乏竞争不仅在中国存在,市场化发达的美国也是常见的困扰。民营化大师萨瓦斯针对马萨诸塞州精神健康服务承包所进行的一项调查发现,州政府发出的每一份投标建议书,平均收到的回复只有1.7个。在三分之二的“竞争性”投标合同中,只有一个商家做出了回应,另外15%的合同也只有两个商家做出了回应。其他服务领域也大致如此。[29]在竞争的平台上,如果因为合作者不多或者合作者不合格,导致供应商独家垄断,这是令人担忧的局面。政府要积极扶持卖方成长,营造竞争局面。在我国,政府要加大宣传、财政和政策扶持的力度,明确给予承诺来吸引参与者,保证他们合理获利。通过一个个成功案例,释放政府真心合作的信号,增加社会与政府合作的信心和胆量,同时,政府也要以包容心态对待失败,不必过于苛责,从而逐步健全公共服务市场化竞争平台。

十八届三中全会强调重新调整政府与市场关系,推进公共服务市场化就是核心任务之一。在提升政府精明程度的基础上厘清政府与市场关系,直接关系到公共服务市场化推进的高效性与可持续性。

基金项目:国家社科基金重大招标项目“推进我国国家治理体系现代化研究”(编号:14ZDA011)

作者:沈志荣,苏州大学政治与公共管理学院讲师;沈荣华,苏州大学地方政府研究所教授、博士生导师,苏州 215123

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